2万亿！专项债发行再提速 "超常规"额度花在哪儿了

作为对冲疫情对经济影响的重要手段，今年专项债发行再度提速。日前，国务院常务会议指出，在年初已发行地方政府专项债1.29万亿元基础上，再提前下达1万亿元专项债新增限额，力争5月底发行完毕。至此，年内已累计提前下达2.29万亿元专项债额度，超过去年全年。

从资金投向看，2020年新增的专项债资金主要用于交通基础设施、市政和产业园基础设施等领域。相比之下，往年近七成资金用于土地储备、棚户区改造等。

值得一提的是，在土地类专项债被叫停约7个月后，棚改专项债传出重启消息。新京报记者从一位地方发改委人士处确认，日前接到梳理棚户区改造项目的通知，为后续发行棚改专项债做准备。而这被业内视为棚改专项债恢复的信号。

新京报记者注意到，2020年新发行专项债区域发行额度持续分化，广东、山东、福建发行规模领跑。业内人士认为，专项债发行多次提速，但是蛋糕不可能无限做大，如何分好蛋糕更需各方关注。至于今年全年专项债额度，目前市场普遍预计会在3.5万亿至4万亿元。

5月将迎发债高峰，全年额度大概率超常规

5月6日召开的国务院常务会议提出，在已发行地方政府专项债1.29万亿元基础上，再提前下达1万亿元专项债新增限额，力争5月底发行完毕。

根据财政部官网统计数据，今年1-3月地方专项债发行规模分别为7148.21亿元、2350亿元、1542亿元。“按照要求，5月专项债规模可能达到1万亿元，创近年单月发行量新高。”一位券商分析师表示。

从总量看，今年提前下达的额度已经超过去年全年的2.15万亿元。全年专项债额度还要等本月下旬召开的全国两会揭晓，目前市场普遍预计全年额度会在3.5万亿至4万亿。

对此，中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇接受新京报记者采访时表示，目前不好预测全年额度，大概率是超常规规模。不过，他强调，如果项目不能落地的话，专项债发了最后效果也难料。

广东、山东、福建发行规模领跑，现区域分化

从地区年内发行规模看，据中证鹏元资信评估股份有限公司统计，截至4月19日，广东省、山东省、福建省的发行规模位列前三，分别发行1411亿元、928亿元和636亿元。四川省发行数量最多，为61只，广东省发行数量紧随其后，发行55只。

此外，发行规模排在前五位的地区合计发行4199亿元，占比38.14%，发行规模排在后五位的地区合计发行139.11亿元，占比1.26%。与2019年相比，2020年新发行专项债的区域集中度提高，区域发行额度持续分化。

中证鹏元研究发展部研究员延骁威认为，专项债发行多次提速，但是蛋糕不可能无限做大，如何分好蛋糕更需各方关注。在疫情冲击下，专项债短期内向经济发达地区集中，有助于提高发行和使用效率，撬动社会投资，稳定经济发展。但是从长期来看，经济欠发达地区基础设施、民生保障和金融资源普遍不足，更加需要专项债资金支持地区发展。

延骁威建议，专项债新增额度较低地区，可重点从地方政府财力、地方融资需求以及债务管理绩效三方面着手努力，提高本地区新增专项债额度，充分利用专项债资金促进地区经济发展。

棚改专项债或将重启，“收官年给存量项目补血”

根据一位财政系统人士介绍，专项债除了公益性，还要有收益性，本息要能覆盖本金的1.1倍。他举例称，如四川旅游景区做得好，前些年震后，四川设立了用于九寨沟恢复重建的专项债，之后靠旅游收益回款。

杨志勇告诉记者，因为专项债最后是要偿还的，所以要有合适的项目，项目有收益且能覆盖成本，要不就隐含着风险。

但并非所有项目都能回本。有知情人士称，去年9月国常会叫停了专项债资金用于土地储备和房地产等相关领域后，在部分地区，有些表面上投向其他领域的专项债，其中仍暗含变相土地开发等，以土地上市收益作为返还成本。

近年来，地方专项债十分热衷投向土地储备。记者采访了解到，去年2万多亿元的专项债，约七成资金投向的领域是土地储备、棚户区改造、保障房建设，其中土地储备占了三成多。土地储备为地方获取政府性基金收入奠定基础。但不少业内人士指出，专项债对基建投资与实体经济没有形成直接的提振。

在土地类专项债被叫停约7个月后，新京报记者5月7日从一位地方发改委人士处确认，日前接到梳理棚户区改造项目的通知，为后续发行棚改专项债做准备。

一位券商分析师称，2020年是棚改收官年，即使棚改专项债恢复，也主要是给存量项目“补血”，让它不至于半途停工，而根据财政部的要求，新增下达的专项债额度将体现疫情防控需要和投资领域需求变化，投向基建的占比将明显提升。

发行类别“花样”，对基建投资有多大拉动作用？

以往，基建投资高增长主要靠地方隐性债务扩张，在规范隐性债务后，专项债是地方政府融资的“正门”，但基建投资增速始终没有太大改善。

去年9月国常会叫停土地类专项债后，在发行类别方面新增了应急医疗救治设施、公共卫生设施、城镇老旧小区改造等领域项目。从发行情况看，新发行专项债类别多样性有所提高，基础设施类成为新规下的主要募投项目。

据中证鹏元统计，截至今年4月19日，有3259亿元专项债投向基础设施，其次是综合类项目，达2421亿元。投向收费公路、社会事业、生态环保、城乡发展项目的专项债资金规模分别为777亿元、620亿元、603亿元、480亿元。

财政部副部长许宏才在4月初的国新办发布会上表示，新一批专项债将体现疫情防控需要和投资领域需求变化，比如将国家重大战略项目单独列出、重点支持；增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、职业教育、城市供热供气等市政设施项目；加快建设5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施。

专项债对基建投资的拉动效果会有多大？上述券商人士表示，“以去年约17万亿元的基建规模对比，专项债占比不是特别大，可能主力资金还要靠财政拨付。而新基建一大部分是市场融资，政府可以做的基本是基础设施建设，比如科技园区，体量也不会特别大。”

他表示，如果全年再增1万亿元专项债额度，主要都投向基建的话，规模拉动效果是有的，但不会拉的特别狠。之前基建投资增速是3%至4%，能拉到7%、8%就差不多了。

值得一提的是，增加专项债规模是财政政策应对疫情的“三板斧”之一，此外还包括提高财政赤字率和发行特别国债。有市场观点估计，特别国债的发行规模在2万亿元以上。

新京报记者 程维妙 编辑 王进雨 校对 李世辉