公积金困境何解？要改革而非简单取消

受新型冠状病毒感染肺炎疫情的影响，中小企业生产经营面临困难，如何帮助企业渡过难关成为社会各界关注的焦点。原全国人大财经委副主任、重庆市原市长黄奇帆日前提出，取消住房公积金制度为企业减负。

关于公积金制度的争议由来已久。虽然住房公积金在一定程度上解决了中低收入家庭住房问题，但也存在使用效率低、 穷人补贴富人 等问题。

尽管如此，大多数专家认为，住房公积金制度作为一项政策性住房金融制度，是对商业性住房金融的有益补充，在满足中低收入群体住房金融需求，维系整个住房金融体系稳定性方面发挥重要作用。简单取消公积金的做法不可取，未来需要的做是对这项制度进行深化改进。

取消企业住房公积金制度 是一个不恰当的，甚至可以说是一个糟糕的政策建议，不仅不能在 非常时期 真正给企业减负，而且会破坏正常的市场规则和秩序，给经济生活带来一系列不必要的负面冲击。 北京大学光华管理学院金融学教授刘俏撰文评论道。

易居研究院智库中心总监严跃进对界面新闻表示，中国房地产行业虽然市场化程度比较高，但房价收入比大，从这个角度看，为了进一步降低购房者的压力，公积金制度不但不能取消，反而需要强化，例如增加公积金的贷款额度，扩大公积金使用范围等。

黄奇帆建议取消住房公积金制度的理由有两点：一是中国住房公积金制度是 1990 年代初从新加坡学来的，现在我国房地产早已市场化，商业银行已成为提供房贷的主体，住房公积金存在的意义已经不大；二是将之取消可为企业和职工直接降低 12% 的成本。

正如黄奇帆所说， 我国的住房公积金制度源自新加坡。这项制度在新加坡被称为中央公积金，可以看作一项强制性社会保障储蓄计划，雇主和雇员都向中央公积金缴费，建立之初只是为了解决养老问题，经过60年的发展演变成为一个集养老、住房、教育、医疗于一体的综合性制度。

借鉴新加坡经验，1991年，上海最先试点住房公积金制度。那个时候还是福利分房的年代，中国并没有真正的房地产市场。上世纪80年代末、90年代初，地方遭遇财力困难，企业效益滑坡，住房解困速度下降。一方面要加快住房建设步伐、缓解住房紧缺矛盾，一方面又要提高职工购房支付能力，将市民的一部分经济力量投入到住宅上来，正是在这样的背景下，住房公积金制度应运而生。

在上海试点了三年之后，1994年，国务院出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，住房公积金制度逐渐向全国铺开，成为一项政策性住房金融制度。

20多年来，住房公积金制度确实在一定程度上缓解了中低收入职工的购房消费压力。根据《全国住房公积金2018年年度报告》，住房公积金个人住房贷款利率比同期商业性个人住房贷款基准利率低1.65-2个百分点，2018年发放的住房公积金个人住房贷款，为贷款职工节约利息支出2019.98亿元，平均每笔贷款可节约利息支出8.00万元。

一位不愿具名的房地产中介商也为界面新闻算了一笔账。以北京购买首套房为例，假如某购房者缴纳公积金年限为10年，其每月公积金缴纳额为1500元，欲申请300万房贷，分25年还清，还款方式是等额本息。按照目前公积金贷款年利率3.25%，以及4.8%左右的商贷利率，申请 组合贷 （即公积金+商业银行贷款），25年总共需要支付利息209.29万元。假如申请纯商业贷款，25年总共需要支付利息244.65万元。这样算来，纯商业贷款比组合贷多付35.36万元利息。

在目前中国城镇化率仍然不高，大量城镇人口仍有住房需求的背景下，公积金缴存不应该取消。 同策研究院研究总监张宏伟对界面新闻表示。

此外，对于职工来说，公积金可在税前扣除，因此缴存住房公积金相当于变相提高了个税征税的门槛。取消公积金相当于降低了职工工资，对于企业来说，不利于提供员工的凝聚力和企业竞争力。

住房公积金的确在一定程度上为参与的职工家庭提供了低成本的资金支持，有一定的现实贡献。而且，由于住房公积金全额进入职工个人账户，相对于企业的其它几类人员支出来说，激励效率更高。 中国社科院财经战略研究员研究员邹琳华对界面新闻说。

黄奇帆提到的第二点理由是，将住房公积金制度取消可为企业和职工直接降低 12% 的成本。对于这点，专家也表示了异议。

首先，根据现行的《住房公积金管理条例》，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于5%，不得高于12%。具体缴存比例由单位和个人根据实际情况自行选择。也就是说，并不是所有职工和单位都按照上限12%来缴存公积金的。

其次，我国公积金缴存覆盖范围狭窄。截至2018年末，我国城镇就业人员为43419万人，而全国住房公积金实际缴存职工人数约为14436万人，换言之，全国只有1/3的职工在缴存公积金。另外，从缴存单位来看，据《全国住房公积金2018年年度报告》统计，2018年，城镇私营企业及其他城镇企业缴存单位数为155.44万个。而国家统计局数据显示，2018年，我国城镇私营企业逾1055万户。这样看来，为职工缴纳公积金的私企比例非常低。

虽然我国现有的住房公积金制度要求全部单位都参加公积金计划，但因为住房公积金中心没有执法权，企业在是否缴纳以及缴纳比例的确定方面有很大的自由裁决权，很大程度上是企业基于自身考虑的理性选择，也是在劳动力市场上博弈的结果。考虑到上述情况，即便取消住房公积金，对中小企业的实际帮助也非常有限。

当然，发展20余年来，我国公积金制度也积累了不少被人诟病的地方。

首先是公积金利用率较低。根据《全国住房公积金2018年年度报告》，2018年，住房公积金提取人数5195.58万人，占实缴职工人数（14436.41万人）的比例仅为35.99%；提取率70.01%，比上年增加2.03个百分点。（注：住房公积金提取率指当年提取额占当年缴存额的比率。）

对于公积金利用率低的问题，专家认为，原因之一是在高涨的房价面前，公积金只是 杯水车薪 。 随着商品房价格的不断上涨，公积金贷款由于额度低已经难以满足居民家庭的购房需要。 邹琳华说。

中原地产首席分析师张大伟更是直言不讳地称，在部分房价高企的城市， 公积金政策在购房上的确越来越 鸡肋 。 随着贷款政策的收紧，公积金已经沦为高收入群体购房的工具。

分析师指出，由于购房首付款巨大（特别是二套房）、售房方各种苛刻条件限制、住房公积金申请条件多且流程复杂等问题，真正需要改善住房的人往往无法使用公积金贷款。而经济条件相对好的人可以有效地利用住房公积金制度，甚至利用规则漏洞多次购买商品房。因此，有人将公积金称为 劫贫济富 的工具。

更让人们不满的是，住房公积金的使用和提取有诸多限制。按照《住房公积金管理条例》， 职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。 但现实中，住房公积金的提取是有限制的，主要限于购买、建造、翻建、大修自住住房、偿还购房贷款本息、租房等等，即使是上述规定用途的提取，也要面临提取额度、提取频率等等限制。

如果上述条件都不能满足，那么住房公积金就只能一直沉淀在账户里，一直等到退休才可以提取。目前我国的住房公积金收益为一年期存款利率，也就是只有1.5%，远低于通胀水平。相比之下，新加坡的住房公积金就人性化很多，住房公积金利率不仅高于银行存款，甚至高于5年期国债利率，公积金缴纳者不需要担心资金缩水的问题。

此外，由于公积金利用率低，加上监管不足等，还存在公积金被挪用、套用的问题。不断有新闻爆出地方政府占用住房公积金修房盖楼，一些企业用作商业投资、股票交易等。

尽管问题不少，但多数专家指出，彻底取消公积金在当前并不可行，相反，需要做的是对当前的公积金制度进行改革。

住房公积金制度的确存在一些弊病，未来需要的是进一步深化制度改革，而不是 一刀切 地取消。 邹琳华指出，主要的改革方向是要提高资金的管理和使用效率。

对于公积金的 劫贫济富 问题，张宏伟建议，对于公积金应该有结构性的差别化对待，取消两套或者三套以上的人（家庭）的公积金缴存资格，这些高收入群体不应再享受这些福利。

刘俏认为， 从更长的时间维度看，住房公积金制度面临的是一个如何重新出发、重新定位、从而能够发挥更大作用的问题。未来的改革应该沿下面三个方面展开：

一是考虑扩大缴存覆盖面。对于贷款额度、缴存比例等问题，因城施策、因人施策，让制度政策更加精细化。精准测算资金使用和管理的效率，与房地产市场和保障性住房制度衔接配合；

二是着力解决新市民住房问题。支持租赁住房。给予供给端金融服务，提供更多的优质保障性租赁住房供给。具体模式可以包括，为新建租赁住房建设提供资金；为资产更新提供资金，盘活存量资产；为培育优质的租赁住房运营管理企业提供资金；应用私募地产引导基金、不动产投资信托基金（REITs）等金融方式，形成良性的投融资闭环；

三是解决公积金管理的属地化对于就业人口的流动的制约问题，服务于京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区等国家重大发展战略。建立城市之间信息共享和政策协同。