董希淼：细化完善金融控股公司监管

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6月4日，中国人民银行发布消息显示，中国中信有限公司、中国光大集团股份公司设立金融控股公司的行政许可申请已获受理。这标志着金融控股公司批设工作迈出实质性一步，金融控股公司将迎来持牌经营新阶段。下一步，应进一步细化相关制度办法，提升金融控股公司监管效能，规范金融秩序、防范金融风险，推动金融控股公司更好地服务实体经济。

作为一种企业组织创新形式，金融控股公司近年来在我国发展迅速。我国一些大型金融机构如大型商业银行开展综合经营，获取多张金融牌照，形成金融集团；部分非金融企业或自然人控股多家多类金融机构，成为事实上的金融控股公司。金融控股公司是产业资本与金融资本深度融合的产物，总体上可以较好地实现规模经济和范围经济效应，金融控股公司多元化的业务结构也有助于更好抵御风险。

但从微观运行角度看，金融控股公司也存在一些问题，部分中小金融机构和地方金融控股集团公司治理薄弱，关联交易不规范。尤其是个别非金融企业和自然人投资形成的金融控股集团，存在野蛮生长、无序扩张问题，盲目进入金融业，破坏市场竞争秩序，甚至将金融机构作为“提款机”。由于缺乏相应的监管制度，金融控股公司的风险不断累积和暴露，在一定程度上影响金融稳定。

早在2002年，国务院就批准中信集团、中国光大集团、中国平安集团为综合金融控股集团试点。2017年7月第五次全国金融工作会议之后，我国金融业综合经营和产融结合发展进入规范发展新阶段。在这样的背景下，央行选取具有代表性的5家企业开展模拟监管试点。根据试点情况，在广泛征求意见的基础上，2020年9月，国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》）。随后，央行印发《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》），自2020年11月起施行。

《金控办法》要求，符合条件的机构应在12个月内向央行申请设立金融控股公司。此次中国中信、中国光大的申请获得受理，正是落实《金控办法》的具体举措。从央行披露的信息看，中国中信设立金融控股公司的申请人为中国中信有限公司，将由中国中信有限公司持股100％；中国光大设立金融控股公司的申请人为中国光大集团股份公司，中央汇金持股63.16％，财政部持股33.43％。可见，中国中信拟采取的设立方式是在中信集团下设金融控股公司，由金融控股公司统筹其金融业务板块；中国光大拟选择的设立方式是集团整体申设金融控股公司，直接以中国光大集团为主体设立金融控股公司。这或与两家机构的业务结构有关，中国中信集团旗下金融业务和非金融业务均占一定比例，而中国光大集团以金融业务为主。集团下设和整体申设这两种模式，可为下一步其他机构申设金融控股公司提供有益借鉴。

总体而言，《准入决定》和《金控办法》有助于补齐我国金融控股公司监管的制度短板，有助于依法依规开展金融控股公司准入管理和持续监管，更好地防范金融风险，维护金融稳定和金融安全。但《金控办法》规定得相对原则化，应在下一步实践中逐步完善，尽快出台并表监管、资本管理、关联交易管理、大额风险暴露管理等细则。此外，《金控办法》适用于非金融企业和自然人控制的金融控股公司；对金融机构跨业投资控股形成的金融集团，也应参照《金控办法》制定新的监管办法，保持监管一致性和公平性。

（作者系招联金融首席研究员）

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