深圳市立法设立“生态环境公益基金”：钱从哪来，钱到哪去？

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梁宙

翟瑞民

我国实行生态环境公益诉讼制度后，“钱从哪来，钱到哪去”始终是一个令公益诉讼参与各方倍感困惑的难题。近日，深圳市立法提出“设立生态环境公益基金”，为解决这个困境提供了样本。

日前，深圳公布《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》（下称《规定》），这是全国首部生态环境公益诉讼地方性法规。

值得关注的是，《规定》提出，设立生态环境公益基金，实行慈善信托管理。该基金来源于生态环境损害赔偿金和费用，污染环境、破坏生态赔偿义务人主动缴纳的生态环境损害赔偿金，以及社会捐赠等。

生态环境公益基金的用途包括生态环境损害替代性修复支出，提起生态环境民事公益诉讼所需的相关费用支出，生效法律文书明确用途的相关支出，以及对保护生态环境作出显著贡献的组织和个人奖励支出等。

北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞对界面新闻表示，深圳出台的《规定》最大的亮点是设立了生态环境公益基金，并明确基金资金的来源和流向，这是我国现有环境公益诉讼有关法律法规中没有的内容。

在中国，公益诉讼制度在法律体系中确立的时间较晚。2012年修订的《民事诉讼法》首次明确规定了民事公益诉讼制度，2017年修订的《民事诉讼法》拓宽了公益诉讼起诉主体资格的规定。2015年7月，广东等十三个省市检察机关开展了为期两年的公益诉讼试点工作。同年，深圳成为了首批公益诉讼试点城市。

杨朝霞表示，“设立生态环境公益基金的目的是为了解决诉讼中‘钱从哪来，钱到哪去’的问题，在实践当中检察机关、环保组织提起生态环境公益诉讼，调查取证、鉴定评估、诉讼费等费用往往是巨大的一笔开支，动辄数百万、上千万，是起诉主体‘难以承受之重”。而生态环境公益诉讼胜诉之后，巨额的生态环境损害赔偿金如何使用也没有统一规定。”

过去，由于环境公益诉讼费用往往成本较高，诉讼主体在资金筹措上多面临困难。2015年1月，最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。

该司法解释还规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付。

《检察机关提起公益诉讼试点方案》以及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定，人民检察院提起的公益诉讼案件，人民检察院免缴诉讼费。

此前，也有环保组织采取通过社会捐款设立环境公益诉讼基金的做法。如2015年6月25日，由宁波华瑞兴邦股权投资合伙企业（有限合伙）捐资与中华环境保护基金会共同成立了“环境公益诉讼专项基金”。此外，也有地方政府出面设立专项基金，但使用主体往往限于公权力主体。如2019年6月，广西藤县县政府设立环境公益诉讼专项基金，解决检察机关和环保部门在环境公益诉讼工作中调查取证、鉴定评估及环境损害修复保障等瓶颈问题。

“深圳设立生态环境公益基金，实行慈善信托管理的做法，将极大缓解环境民事公益诉讼主体，如公益性环保组织在环境公益诉讼中面临的资金缺口问题。”中国社会科学院法学研究所助理研究员岳小花对界面新闻说。

此外，在生态环境公益诉讼中，一旦胜诉，往往会形成巨额的生态环境损害赔偿金和费用。这笔钱如果使用、保管的问题一度引发社会讨论，如今各地并没有统一的做法。有的地方将生态环境损害赔偿金和费用直接支付到法院执行款账户上，有的地方上交当地财政，也有的地方在财政部门建立财政专户等。

岳小花表示，上述三种形式主要依靠司法机关或地方政府部门，在保证生态环境损害赔偿金的安全性方面有很大优势，但是也往往容易造成监管缺失，公信力不足。因此采取设立专项基金的方式，增强赔偿金的社会化属性、更多市场化成分，有助于损害赔偿金的使用及管理得以长远可持续发展。

深圳的《规定》还明确基金实行慈善信托管理，为基金的保值、增值层面作出了安排。实际上，银监会和民政部于2017年联合印发的《慈善信托管理办法》曾提出，以开展慈善活动为目的而设立的慈善信托包括了防治污染和其他公害，保护和改善生态环境。

岳小花称，采用慈善信托的方式进行管理，可以在依法依规保障基金及其收益的安全性、稳定性基础上，采取更加灵活的市场化方式进行运营，从而有利于生态环境公益基金保值增值，缓解公益诉讼面临的资金渠道单一以及资金困难问题。

界面新闻注意到，近年来，已有多名全国人大代表建议，设立全国统一的公益诉讼损害赔偿专项基金，进行统一监管。

“经过地方试点之后，在全国层面设立统一的公益诉讼损害赔偿专项基金，应是一个趋势，但是前提是需要明确基金的运营和监管主体及其职责，建立规范的基金运营及使用程序等相关机制。”岳小花说。

直至目前，国家层面尚无专门的公益诉讼法律法规，专家表示，深圳这次出台的生态环境公益诉讼地方性法规有望为国家公益诉讼立法提供可复制、可推广的样本。