专项债余额突破十万亿元 未来或步入全生命周期管理时代

多地纷纷公布5月份地方政府专项债发行计划。湖南省财政厅日前发布文件，计划于5月下旬发行433亿元湖南省政府专项债。山东省也披露计划5月份发行760亿元山东省政府专项债。

作为重要的政策工具，地方政府专项债被寄予厚望，今年三批提前下达的专项债额度已达2.29万亿元，超过去年全年新增规模。与此同时，地方政府专项债务余额也在3月底正式突破十万亿元大关。与往年相比，今年的专项债有哪些特点？未来有哪些趋势？

业内人士分析，坚持“资金跟着项目走”是本轮专项债稳基建的重要特点，从提前批投向区域来看，广东、江苏、福建、浙江、河南、安徽和江西等省份获得更多额度；从发行期限上看，发行期限延长一定程度上推高了发行成本，未来仍有优化空间；而在地方政府专项债务余额超10万亿元背景下，专项债全生命周期管理或是防范化解地方政府债务风险的关键之举。

项目收益债已成新增专项债主要构成坚持“资金跟着项目走”

目前，有省份透露已经收到第三批提前下达的专项债发行额度。据财政部统计，截至4月15日，全国各地发行新增地方政府专项债券11607亿元，占前两批提前下达额度的90%，主要用于新建和在建项目建设。

根据国务院常务会议部署，今年各地发行的新增专项债券，全部用于铁路、轨道交通等交通基础设施，农林水利，市政和产业园区基础设施等领域重大基础设施项目建设。这在前两批已经发行的专项债中有较好体现。

广发证券宏观团队分析，从前四个月专项债投向占比来看，主要项目依次为交通运输(铁路、轨交、收费公路)、医院学校建设、传统产业园区、生态环保、市政建设、新基建等方面。其中投向基建的比例为69%(含新基建，不含医院)，大幅超过去年全年的24%；基建项目中传统基建依然占较大比例，与往年不同的是，“传统基建+新基建”是当前基建特征。

从地方层面看，目前全国大多数地区已完成前两批提前下达新增地方政府债务额度发行工作，但在投向区域方面，前两批新增专项债额度更多向广东、山东、河南及福建等省份倾斜，这与上轮基建投向区域有较大区别。

华西证券公用事业分析师晏溶说，坚持“资金跟着项目走”原则是本轮专项债发行的重要特点，从提前批发行结果来看，多集中在广东、江苏、福建、浙江、河南、安徽和江西等省份。“这其中，前四个省份属于经济发达区域，后三个属于中部人口大省，城镇化率距离全国平均水平仍有差距的省份，投资收益预计好于此前投向省份。”

中诚信国际债券分析师汪苑辉持有类似观点，但她同时指出，新增专项债实际上出现了区域分化，尤其是债务风险较高区域新增额度使用较少。

“此外，项目收益专项债已成新增专项债主要构成，投向持续优化，基建类专项债大幅扩容，新基建领域加快推进。”汪苑辉说。

发行期限延长推高发行成本未来或有优化空间

数据显示，今年全国新增地方政府专项债债券平均发行期限较2019年大幅延长。财政部数据显示，今年1-3月，地方政府专项债券平均发行期限为14.5年，较2019年同期的6.9年大幅延长。

汪苑辉分析，与2019年相比，今年一季度10年及以上期限专项债合计占比85%，大幅增加近60个百分点；5年及以下专项债合计占比7%，显著回落53个百分点，期限匹配更为合理，这在提高资金使用效率的同时也有利于缓解集中到期风险。

但另一方面，发行期限的延长一定程度上会提升发行成本，即使今年的货币政策环境相比去年对发行人更为有利。财政部数据显示，今年1-3月，地方政府专项债券平均发行利率为3.4%，较2019年同期的3.32%上升8bp。

汪苑辉表示，年初以来，在宽信用、宽财政、宽货币的背景下，地方债发行成本逐月下降，3月专项债发行利率为3.08%，较1月回落42bp；各期限发行利率均回落但分化加剧，相对而言中短期限回落幅度较大。

对外经贸大学教授毛捷表示，现在新增专项债的发行期限不断延长，时间越长就意味着利率越高，融资成本也是越高。关键还是要看项目。如果说项目周期比较长，就发长债；项目周期比较短，就没有必要发长债。

此外，毛捷表示，专项债的发行使用还有优化的空间。比如，一个项目估计要十年做完，目前的方式是按十年期限发行，由于期限越长利率越高，因此这样发行利率就会上去。

“完全可以更灵活些，把这个十年期的项目拆成几个项目，比如说前面先发个三年期的，利息就低一些，三年滚动完，第二期开始，又是三年……把它拆成三年，利率就低很多了。”毛捷说。

地方专项债余额超10万亿元全生命周期管理或是关键之举

在落实积极财政政策发力专项债的同时，我国整体债务水平和宏观杠杆率的风险也在引起市场关注。财政部数据显示，截至3月末，全国地方政府专项债务余额为105005亿元，首次突破十万亿元。

对此，监管部门也提出更严的考核要求及更强的约束条件以防范化解地方债务风险。据了解，作为硬性指标，今年4月1日后发行的新增专项债，须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板，相较之前仅在发行时发布项目融资收益平衡方案等信息披露，新增的专项债需要对全生命周期动态进行及时披露。

对于地方政府来说，专项债为其打开“前门”融资之路，也需承担更多的风险责任。此前，山东从2月份就开始启用专项债券信息披露模板，在公开专项债券项目实施方案、财务平衡评价报告及法律意见书的基础上，将债券基本要素、项目融资来源、分年融资计划、分年预期收益、融资覆盖倍数等项目核心信息提炼出来，以统一表格形式分项目公开。

而在1月初，财政部正式上线试运行中国地方政府债券信息公开平台(WWW.CELMA.ORG.CN)，以深化重点领域信息公开，推动专项债纳入全生命周期动态信息披露。

业内人士表示，上述举措将更方便投资者及时获取项目核心信息、识别项目风险，强化市场约束和项目管理，更好地促进项目收益与融资自求平衡，有效防范政府债券债务风险，未来专项债管理或将逐步步入全生命周期管理时代。

转自：中国金融信息网